英国皇家检察署是英格兰与威尔士专门的、独立的检察机关，自1986年建立至今不过30年。历史地看，英格兰与威尔士的刑事追诉体系经历了从私诉到警察（或委托私人律师）起诉，再到专门的检察官起诉的发展历程。

在一些评论家看来，皇家检察署的建立是各种势力妥协的产物，在其成立的头20年间，不论从权限、资源还是影响力角度讲，皇家检察署都是相对弱势的机构。在工党政府(1997年-2010年)执政期间，皇家检察署权力得到扩张，在司法体系中的影响力大幅提升，成为英国刑事司法体系中不可或缺的一环。但是，2010年保守党、自由党联盟上台后，由于施政理念的变化，尤其是财政开支的削减，皇家检察署的发展面临着新的挑战和不确定性。本文重点介绍一下皇家检察署进入21世纪以来四个方面的发展情况。

职能和权限不断明确和加强

在建立之初，皇家检察署的职能定位就是纯粹的公诉机关。除公诉权外，皇家检察署没有通常意义上的侦查权、侦查监督权、审判监督权、自主结案权等权能。即使是公诉权，在成立之初的很长时间里，皇家检察署都不是唯一的公诉机关，侦查机关(如警方)继续享有指控部分犯罪的权力，而出庭律师也继续享有在刑事法院起诉重罪案件的权力。皇家检察署主要负责起诉由治安法院管辖的轻罪案件，皇家检察署对其他机关的影响力非常有限。但是这一状况在进入21世纪以后有了很大变化，主要体现在以下几个方面。

一是皇家检察署逐渐享有排他的起诉权。2003年英国刑事司法法颁布后，皇家检察署的指控权向法定起诉权方向转变，警方和其他侦查机构的起诉权不断向皇家检察署转移。例如，2010年皇家检察署合并了隶属于英国税务海关总署的税务和海关检察办公室。当然，这一趋势在最近几年又有所变化，由于案件量的增加和资源有限，皇家检察署通过多种方式将部分案件(例如被告人作有罪答辩的轻微案件)的处理权归还给了警方。

二是皇家检察署对侦查机关和其他机构的影响力提升。皇家检察署自身不享有侦查权，对侦查机关也不享有指挥或监督的权力，其主要通过案件退回补充侦查、侦查阶段提供咨询和建议、发布一般指引或具体犯罪起诉指引，乃至与侦查机关订立合作协议等方式对侦查机关施加影响。诸如《皇家检察官守则》《帮助自杀犯罪起诉指引》《检察长关于附条件警告的指引》等规范对侦查机关乃至其他起诉机构都有约束力。正如一些评论家认为的，皇家检察署的指引作为制定法、判例法的有效补充，成为央格鲁-萨克逊法律体系的第三只手。

三是皇家检察署的案件代理权和处理权扩大。除了轻罪案件，皇家检察署的皇家检察官逐渐具备了在高级别法院(如刑事法院)出庭支持重罪案件起诉的能力，支持重罪案件起诉的比例已经达到四分之一。在结案权方面，皇家检察署传统上除了起诉或将案件退回侦查机关，并不享有结案权，但是皇家检察署在退回案卷时，可以要求警方通过签发诸如附条件警告令等替代庭审方式解决案件。此外，皇家检察署在警方咨询时，可以根据条件，授权或批准警方签发替代起诉和审判的解决方案，包括简单警告、附条件警告等。

四是辩诉交易权得到完善。皇家检察官享有辩诉交易的权力，相关规则已经日益完善，2013年版的《皇家检察官守则》细化了相关规定，例如皇家检察署在接受有罪答辩时，应该听取和考虑公共利益、被害人或被害人家人的意见，辩诉交易必须有事实基础，检察官不能过度指控或只为了便宜而做辩诉交易等。

组织结构和治理方式日益完善和成熟

皇家检察署由检察长领导，检察长独立工作，但是检察长由英国检察总长任命并受其监督，而后者作为非阁员大臣就皇家检察署的工作向议会负责。除一些特殊案件(如叛国、暴乱、高级官员腐败等)，英国检察总长并不干预皇家检察署的案件办理和日常管理，皇家检察署具有相当的独立性。2010年新政府上台后，致力于削减公共开支，减少财政赤字，皇家检察署在地方的分支机构已经由42个减少到了13个，地方分支机构受皇家检察署领导，负责辖区内的刑事案件追诉活动。

随着立法、职能和资源的不断变化，皇家检察署的内部治理结构也不断变迁，目前已经形成了比较有特色的内部治理结构。皇家检察署决策顶层为皇家检察署委员会，其角色是为皇家检察署提供战略领导，对履行皇家检察署的使命进行集体负责。委员会组成人员包括:检察长(委员会主席)、首席行政官、首席运营官、服务总监以及四位非执行委员。非执行委员主要是人事、财务、风险等管理方面的专家。委员会会议分定期会议和临时会议，采取集体决策，委员会每年要向议会提交皇家检察署年度工作报告和财务报告。

目前，皇家检察署委员会下设四个专门委员会，分别是:审计和风险委员会，由会计主任负责，主要负责内部控制、审计和风险管理;任命与管理委员会，由检察长、首席行政官、首席运营官、人力资源主管、两名外部非执行委员(一名为主席)组成，主要负责人事和薪酬管理;行政团队，由检察长、首席行政官、首席运营官和服务总监组成，负责把握皇家检察署委员会的战略方向，制定皇家检察署委员会的具体战略计划和实施业务指导;业务运行团队，由检察长、首席行政官、首席运营官、服务总监、地方分支机构首席检察官、内部办案部门主管等组成，主要职责是执行皇家检察署的战略计划、方案，提高业务质量和效率、协调关系、反馈战略方案意见等。

在皇家检察署委员会、专门委员会之下，皇家检察署设有13个地方分支机构、内部案件办理部门和综合部门。皇家检察署目前有三个专门的案件办理部门，分别是专业反欺诈部、有组织犯罪部、特殊犯罪和反恐部，可见皇家检察署总部的办案部门集中在重大、复杂案件办理上，而一般案件则由地方分支机构在其辖区内处理。综合部门主要包括业务服务、财务、人力资源、通讯等部门。此外，皇家检察署还有两个比较特殊的部门，即:皇家检察署热线，为全国警方提供全天候咨询建议服务;皇家检察署犯罪收益部，主要负责犯罪资产追回、没收等工作。

从组织结构和治理模式上看，皇家检察署具有专业化、一体化、科层制的特征，同时注重集体决策、外部监督，并拥有比较清晰的责任制体系。

案件办理质量和效率逐渐改进和提升

皇家检察署在成立之初的很长时间里，处理案件的能力不高，表现之一是，案件经庭审后定罪率不高。这一方面因为皇家检察署起诉的证据标准比较低(运用优势证据标准)，另一方面案件质量本身存在问题。21世纪以来，皇家检察署致力于提高皇家检察官的素能，严格把控案件质量，除了制定大量起诉指引、招募资深私人律师、建立检察官学院开展检察官培训外，还出台了诸如《案件办理质量标准》等规范，对处理被害人、证人和社区关切、法律决策、案件准备和出庭支持公诉都规定了基本的标准。应该说，近年来，皇家检察署的案件质量得到了很大提升，例如2014年至2015年度，经治安法院庭审后的案件，定罪率提高到了84.2%。

案件办理效率低下是困扰皇家检察署的一大难题，导致这一问题的原因是多方面的，诸如案件量大、与警方、法院合作不畅、程序繁琐等，而2010年后的财政开支缩减，使得提升案件办理效率成为皇家检察署的首要任务。近年来，皇家检察署主要从以下几个方面提升案件办理效率。

一是繁简分流。一方面，正如前文提到的，皇家检察署将部分轻微案件起诉权归还给警方，由警方直接向法院起诉。另一方面，在审查起诉阶段更多地适用庭外处理方式(例如授权警方签发附条件警告令等)化解案件，将精力集中在办理重罪案件上。

二是有效利用辩诉交易权，在被告人作有罪答辩的案件中，大部分案件在第一次聆讯时就得到了解决。例如，皇家检察署办理的由英国治安法院审理的轻罪案件中，从2012年至2013年度到2014年至2015年度，被告作有罪答辩的比例从68.4%上升到76.7%。

三是依托技术，尤其是电子化和信息化快速处理案件。皇家检察署近年来致力于在刑事司法体系的案件信息化、电子化办公方面起领导作用，具体措施包括:对于轻微案件，在警方和检方之间建立电子化平台，警方向检方移送电子案卷;对于在治安法院处理的案件，90%的案件实现电子化起诉;与法院建立共同工作平台，旨在实现检方和法院的信息共享、标准统一和自动化;在法庭安装专业的无线网络，控辩审各方在庭审中实现实时证据、信息共享，试行视频作证，尤其是对警察和专家证人。

应该说，皇家检察署和其他刑事司法参与者已经比较有效地应对了财政约束，在资源减少百分之三十左右的基础上，效率反而得到提升，在这里应该说技术起到了很关键的作用，而这一切都得益于效率优先战略(尤其在轻微犯罪领域)的推动。

透明度和民主意识逐步提高和强化

如何改善形象、提升公信力，是皇家检察署在成立后很长时间里面对的一个问题。为提升自身公信力和影响力，皇家检察署近年来加强了以下几方面的工作。

一是不断提高履职透明度，尤其是落实信息公开法，大力推动检务公开，皇家检察署的网站已经成为一个非常便捷和丰富的信息平台和数据库，有效地满足了公众的知情权和参与权。

二是积极扩大民众参与，回应社会关切。皇家检察署建立和完善“社区检察官”制度，发布当地的“社区影响报告”以帮助执法者了解当地优先执法方向;搭建“社区参与小组”和“仇恨型犯罪审查小组”，允许市民就特定议题与当地警官和地方检察官展开讨论，就特定案件提出建议和批评等。

三是高度重视受害人和证人工作，这是英国皇家检察署非常与众不同的一点，这可能与英国的私诉传统和刑事诉讼规则的特征有关，被害人和证人的参与对刑事司法体系有效运作不可或缺，皇家检察署不断致力于帮助受害人、听取被害人意见，以及提高公民的作证意识和作证能力，扩大了皇家检察署在公众中的影响力。

四是做好向议会负责，接受议会监督工作。皇家检察署每年要向议会提交年度工作报告和财务报告，报告上一年度工作和财务情况。以2014年至2015年度报告为例，除了常规业务项目之外，还报告了皇家检察署在减少办公楼温室气体排放、节约用水用电、垃圾处理等方面所做的工作，回应社会和民众的各方面关切。

（作者：杨先德；作者单位：北京市人民检察院）